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会议纪要是否可诉?谁具备原告的主体资格?

 

吉德仁等诉盐城市人民政府会议纪要案

     【案情】

  原告:吉德仁等四经营户。
  被告:江苏省盐城市人民政府。
  因农村公交与城市公交发生矛盾,盐城市人民政府(以下简称盐城市政府)先后于2002年8月20日、24日两次召集盐城市及城区的两级建设、交通、公安等部门及盐城市公交总公司(以下简称公交公司)进行了专题会办,并于8月30日下发了盐城市政府第13号《专题会议纪要》(以下简称《会议纪要》)。该《会议纪要》第一条中规定,城市公交的范围界定在经批准的城市规划区内,以城市规划区为界,建设和交通部门各负其责、各司其职;第五条中规定,城市公交在规划区内开通的若干线路,要保证正常营运,继续免交有关交通规费;第六条中规定,在规划区范围内的城市公共客运上发生矛盾,须经政府协调,不允许贸然行事,否则将追究有关方面的责任。
  吉德仁等四人是经交通部门批准的道路交通运输经营户,该四人营运的路线与《会议纪要》中明确免交交通规费的公交公司的5路、15路车在盐城市城区立交桥(盐城市城市市区与郊区的分界点)以东至盐城市城区南洋镇之间地段的营运线路重叠。同年8月20日,盐城市城区交通局(以下简称城区交通局)向公交公司发现通知,要求该公司进入城区交通局所管理的公路从事营运的车辆办理有关营运手续,公交公司于8月21日复函城区交通局,认为根据建设部规定及8月20日市长办公会要求,该公司不需要到交通主管部门办理有关手续。8月21日,城区交通局再次函告公交公司,要求其限期办理有关经营手续并按章缴纳规费。9月10日,吉德仁等四人向城区交通局提出申请,请求依《江苏省道路运输市场管理条例》的规定对公交公司未经交通部门批准超出市区延伸到331省道南洋段进行营运的行为进行查处,保护公平竞争。9月11日,城区交通局书面答复吉德仁等四人称,已书面通知、发函给公交公司要求其限期办理有关营运手续,但由于盐城市政府2002年8月30日下发的第13号《会议纪要》第五条的规定,该局无法对城市公交车进入331省道南洋段的行为进行有效管理。吉德仁等人不服,认为盐城市政府的会议纪要决定城市公交免交交通规费,侵犯其公平竞争权,向盐城市中级人民法院提起行政诉讼。请求撤销会议纪要第一条、第五条及第六条内容:请求确认盐城市政府强行中止城区交通局对公交公司违法营运的查处的行为违法。
  
【审判】

  盐城市中级法院经审理认为:(1)《会议纪要》虽然形式上是发给下级政府及所属各部门的,但从该《会议纪要》的内容上看,它对城市公交的营运范围进行了界定,并明确在界定的范围内继续免交交通规费,而且该行为已实际导致城区交通局对公交公司的管理行为的中止,所以该《会议纪要》是一种行政决定行为,有具体的执行内容,是可诉的具体行政行为。
  吉德仁等四人是与盐城市政府的行政行为的受益方公交公司在同一路段进行道路运输的经营户,认为盐城市政府的行为侵犯了他们的公平竞争权向法院提起诉讼,具有行政诉讼的原告主体资格。(2)盐城市政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,为解决矛盾召集其下属的有关部门进行协调,并作出《会议纪要》,将城市公交的营运范围界定为城市规划区内并明确对在上述范围内营运的公交车辆继续免交规费,是在其法定权限之内作出的行政行为,不违背相关的法律、法规。吉德仁等四人要求法院判决确认《会议纪要》第一条、第五条及第六条违法没有法律依据。(3)虽然城区交通局客观上中止了对公交公司超出市区营运行为的查处,但吉德仁等四人未能提交足够的证据证明盐城市政府采取了违法手段对城区交通局的查处行为进行了干预,所以吉德仁等四人要求确认盐城市政府强行中止城区交通局查处行为的行为违法没有事实依据。综上所述,吉德仁等四人虽具有本案的诉讼主体资格,但其诉讼请求不能成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,该院于2002年12月作出判决:
  驳回吉德仁等四人的诉讼请求。
  案件受理费100元,由吉德仁等四人负担。
  吉德仁等四人不服一审判决,向江苏省高级人民法院提起上诉。
  江苏省高级人民法院经审理认为:盐城市政府《会议纪要》第五条中“城市公交在规划区内开通的若干线路,要保证正常营运,继续免交有关交通规费”的规定作为政府的一项行政决定,具有行政强制力,是可诉的具体行政行为。吉德仁等四人作为与公交公司所属公交车辆营运范围有重叠的经营者,认为《会议纪要》的规定侵犯其公平竞争权利,以原告身份提起行政诉讼,符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第十三条第(一)款的规定。盐城市政府《会议纪要》第五条中有关在规划区免征规费的规定,超越了法定职权。同时,该项内容无法律、法规依据,且与多个部委的有效的规章相抵触,依法应予以撤销。盐城市中级法院判决认定吉德仁等四人具有原告主体资格及《会议纪要》相关内容为可诉的具体行政行为的认定正确,但对于《会议纪要》第五条中有关在规划区免征规费的规定的合法性认定不当,依法应予以撤销。上诉人有关确认盐城市政府强行中止城区交通局对公交公司违法营运的查处的行为违法的诉讼请求,因该诉讼请求事涉盐城市政府与城区交通局之间的内部行政管理,不属人民法院司法审查范畴,依法不予理涉。上诉人有关确认《会议纪要》第一条、第六条的相关内容违法的上诉请求,前者涉及城市公交营运范围的界定及行政机关管理职能的划分,不属人民法院司法审查范畴,且城市公交营运范围的界定,并不影响交通部门对所管辖道路的管理;后者不具有可撤销内容,且两者均与上诉人的公平竞争权无关,均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,该院于2003年作出判决:
  一、撤销江苏省盐城市中级人民法院(2002)盐行初字第052号行政判决;
  二、撤销盐城市政府第13号《专题会议纪要》第五条中“城市公交在规划区内开通的若干线路,要保证正常营运,继续免交有关交通规费”的决定;
  三、驳回上诉人的其他诉讼请求。
  一、二审案件受理费共计人民币200元,由上诉人吉德仁等四人与被上诉人盐城市人民政府各负担100元。
  
【评析】

    一、关于《会议纪要》中有关公交车辆免交规费的规定是否可诉问题
    盐城市政府认为:(1)《会议纪要》属行政机关内部指导行为,不具有行政强制力。(2)《会议纪要》中有关建设、交通部门职能划分及继续免交有关交通规费的规定是抽象的,只有盐城市城区交通局以此为依据,作出不予处罚的决定时,这种抽象的规定才转化为具体的行政行为。
  所谓行政指导行为,是指行政机关在进行行政管理的过程中,所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为,不具有行政强制执行力。而该《会议纪要》第五条中有关公交车辆在规划区免交规费的规定,是明确要求必须执行的,因此,认为该行为属行政指导行为无法律依据。该项免交规费的规定,是针对公交公司这一特定的主体、就特定的事项即公交公司在规划区内的开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的一项决定,《会议纪要》的上述内容实际上已直接赋予了公交公司在规划区内免交交通规费的利益,不应认定为抽象行政行为。同时,由于该《会议纪要》是一种赋予一方当事人权利的行为,公交公司作为受益人参加了此次会议,该会议纪要已经发生效力。虽然该《会议纪要》未向利益相对方直接送达(行政管理实践中也不可能存在送达的情形),但《会议纪要》的相关内容在其后已经得到实际执行。
  城区交通局也已经将无法对公交公司进行行政管理的原因及《会议纪要》的内容书面告知了吉德仁等四人,因此应当认定盐城市政府在《会议纪要》中作出的有关公交车辆在规划区免征规费的行为是一种具体行政行为,具有可诉性。
  关于会议纪要的可诉性问题,长期以来意见一直不太统一。由于会议纪要通常是政府内部的决议,它在转化为对外发生效力的行政行为之前通常并不具有法律上的强制执行力,也不会对当事人的权利义务产生直接的影响。因此,对会议纪要的可诉性,应当根据以下3种情况,区别对待:(1)如果会议纪要的内容是确定的,不需要通过下级机关的行为就可以直接执行,在执行会议纪要的过程中,下级机关也未作出书面的决定,而是告知了会议纪要的内容并直接将会议纪要付诸执行,这种情况下,会议纪要即由内部行为转化为外部的具体行政行为,当事人不服应当以作出会议纪要的政府机关为被告提起诉讼;(2)根据会议纪要的要求,下级行政机关以自己名义作出了书面的决定并送达相对人,当事人不服,应当以作出书面决定的下级行政机关为被告提起诉讼。法院在审理时根据《行政诉讼法》第五十二条及五十三条的规定,依据法律和法规,参照规章。对于会议纪要中有关抽象性的规定如果经审查后是合法的,也可以参照。但如果会议纪要是不合法的,下级机关依据此会议纪要作出的行为当然也是违法的,且不能免除下级机关依法应当承担的责任,下级机关也不能以执行上级的会议纪要来抗辩。(3)会议纪要作出后,下级机关既未作出具体行政行为,也未将会议纪要直接送达当事人并予以实施,会议纪要还在行政机关内部未对外发生法律效力,甚至可能不会执行,在此情况下,对当事人权利义务并未产生任何实际影响,当事人不能起诉。
  同时,由于会议纪要的特殊性,与内容相对单一的行政决定不同,它所规定的内容比较丰富。《会议纪要》中既可能有抽象性的普遍规定,也可能有对特定事物的具体处理措施。目前我国行政诉讼的合法性审查主要针对具体的行政行为,因此,对于会议纪要中的抽象的或者不具有直接执行力的内容,甚至是一些号召性的、原则性的规定,原则上不应当予以审查。如本案中有关职能划分的规定本身,不论其是否合法都不在本案的审查范围。
  二、关于吉德仁等四人是否具备本案的原告主体资格问题
  盐城市政府认为,吉德仁等人不具备行政诉讼的主体资格。吉德仁等人与《会议纪要》无法律上的利害关系,不能以自己的名义直接起诉。公交公司和吉德仁等人之间不存在竞争。作为公益性的公交行业是微利、甚至亏损的行业,营利不是其主要目标且服务对象也不一致。
  吉德仁等人认为,道路客运客观上存在数量限制的竞争,由于公交车得以免去的各种交通规费占整个营运成本的30%,公交公司与吉德仁等人根本不是在同一起跑线上公平竞争,吉德仁等人因此具有竞争者依法享有的原告资格。
  由于公交公司的5路、15路公交车与吉德仁等经营户经营的线路存在重叠,其在营运上的竞争是客观存在的。公交公司营运中微利或者是亏损并不能否定此种竞争关系。因此吉德仁等人作为领取了经营许可证的业主,其经济利益与车辆的营运效益密切相关,其认为行政行为侵犯其公平竞争权,就有权以原告身份提起诉讼。是否存在不公平竞争并不应影响其作为原告行使诉权。
  将公平竞争权纳入行政诉讼的保护范围,本是国际行政诉讼(司法审查)制度的常态。我国最终确立相对人可以因公平竞争权被侵害提起行政诉讼的是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第十三条第(一)款的规定。从某种意义上说,这已经突破了传统的仅对人身权、财产权保护的概念,成为我国行政诉讼发展的一个重要标志。在审判实践中有关公平竞争权而引发的诉讼相对较少,对于原告主体资格的确定、合法性审查的程度既没有相应的理论研究,也缺少具体的案例。在实践中,原告主体资格的取得应当以是否存在“直接竞争”为标准,而不宜附加其他条件,以免人为地限制了原告的主体资格。
  即便经审查后发现未侵犯其“公平竞争权”也只能驳回诉讼请求,而不宜驳回起诉。
  而判断竞争是否“公平”则又是一个新的课题。应当认识到市场经济的法则就是自由竞争。
  合法的、正当的竞争是应当得到全社会的鼓励和支持的,对整个社会也是有益的。在对行政行为是否侵犯公平竞争权进行审查时,要注意看行政行为是否打破了平等竞争状态,是否将相对方置于“直接的、实质性的、决定性的”不公平状态,这是判断是否侵犯公平竞争权的关键。公平是相对的而不可能是绝对的,法官对是否公平的具体判断还应结合不同的案情,不能简单地作出判断,更要注意不能片面地去追求绝对的公平自由的竞争。总之,既要考虑历史和现实的原因,也还要顾及今后的发展趋势。
  三、关于《会议纪要》中有关公交车辆在规划区内免交规费的规定是否合法问题
  盐城市政府认为,根据建设部的有关规定,城市公交车营运的地域范围为城市规划区,在此范围内应当免交规费。吉德仁等人认为,根据交通部的有关规定,城市公交的营运范围“应严格界定的城市市区”而非城市规划区,超出城市市区营运的城市公交经交通主管部门批准也可以从事道路客运,但必须接受交通主管部门的行业管理,依法经营,并按规定缴纳有关规费。
  这也是案件审理中一个棘手的问题。由于历史原因,我国现行的交通管理体制存在着双重管理、两元结构的现象,即建设行政主管部门管理城市公共交通,而交通行政主管部门管理道路运输。在计划经济时代这种矛盾尚不明显,但随着道路运输市场的向整个社会公众放开,而城市公交市场也逐步打破垄断,目前的矛盾逾发突出。一方面随着经济的发展,城市市区不断扩大、公交车辆营运的范围越来越大,同时公共汽车的功能也不再局限于市内交通,在不少地区都向乡村发展。另一方面,乡村发展起来的“农村公交”既想进入市区载客,又可能要过境市区(从一个乡镇经过城市市区到另一个乡镇)。而分管城市公交的建设部门和分管道路运输的交通部门都分别依据各自的部门规章,一个强调城市公交可以在“城市规划区”,另一个强调只能在“城市市区”。就全国范围而言这样的矛盾带有一定的普遍性,也引发了不少行政诉讼案件,而各地的裁判也各异。本案的裁判实际上抛开了建设和交通部门长期形成的以城市公交营运的地域范围来确定管辖范围的传统观念,而是从行政管理职能配置的角度来解决存在的矛盾。
  判决认为,《中华人民共和国公路法》第八条规定,国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。国务院办公厅国办发〔1998〕67号《关于印发交通部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》规定,交通部是公路交通运输行业的行政主管部门。因此,各级交通行政主管部门作为当地公路交通运输行业的行政主管部门,有权依据国家有关法律、法规、政策,负责公路交通运输业的行业管理和运政管理;维护公路交通运输行业的平等竞争秩序;负责公路路政管理和交通规费的稽征管理。因此,在交通部门管理的公路上营运的一切车辆均应当接受交通部门依法进行的行政管理。随着城市化进程的加快和公众出行的需要,城市公共交通超出原有的城市市区,跨行公路进行营运已成为一种客观现实。因此,城市公交的营运范围与交通部门管理的范围并非必然不相容,不能认为城市公交营运范围内的道路就必须排除交通部门的行政管理,也不能认为交通部门所管理的道路就必然不能成为城市公交的营运范围。城市公交营运范围的界定,并不影响交通部门对所管辖道路的管理。同时,由于现行的道路被人为地分割为“公路”和“城市道路”,分别由《公路法》和国务院《城市道路管理条例》来调整和管理,根据现行的《城市道路管理条例》的规定,城市道路由建设部门而不是由交通部门修建、养护,因此,城市公共汽车仅在《城市道路管理条例》中所确定的由城建部门修建、养护的城市道路上营运的,不受交通部门的管理。但一旦城市公交驶离城市道路进入公路,则应当依据公路法及相关道路运输规章的规定办理相应的手续。是否简化手续由交通部门综合情况决定。
  而交通部、国家计划委员会、财政部、国家物价局(91)交工字714号《公路养路费征收管理规定》第九条规定:“对下列车辆暂定免征养路费:(三)只在由城建部门修建和养护管理的市区道路固定线路上行驶的公共汽车……”;第十条规定:“对下列车辆暂定减征养路费,但在改变减征条件、超出减征范围时,应缴纳全额养路费:(三)第九条第一款第三项规定的公共汽车跨行公路在十公里以内的按费额的三分之一计征。跨行公路十公里以上,二十公里以下按二分之一计征,跨行公路二十公里以上的按全额计征。”而公交公司5路、15路车离开市区进入交通部门管理的331省道行使近十公里,应当依法缴纳养路费。根据国家发展计划委员会、财政部、交通部计价管〔1998〕1104号《关于规范公路客货运附加费增加公路建设资金的通知》的规定和交通部、财政部(86)交公路字633号《公路运输管理费征收和使用规定》的相关规定,在公路上营运的车辆还应当缴纳客货附加费和运输管理费。因此,城市公共汽车驶离由建设部门修建或养护的道路,进入交通部门管理的道路时,应当依法缴纳养路费等费用。
  交通部门拥有征收上述费用和经法定程序免征费用的法定职权,其他任何行政机关均无征收或者免征的职权,无权决定应交纳规费的单位免交规费。
  
  (编写人:江苏省高级人民法院 耿宝建
  责任编辑:金俊银)

 

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