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巡回审理制度初探

 
   《民事诉讼法》第一百三十五条规定:“人民法院审理民事案件,根据需要进行巡回审理,就地办案。”在大力推进司法规范化和司法为民建设的今天,巡回审理作为一种审理方式,法官能否通过巡回审理这种重要方式,调解矛盾纠纷,维护社会各个层面、各个群体的和谐,不免引人思考。

  一、巡回审理制度存在的现实基础 

  巡回审理是指基层人民法院特别是人民法庭,根据本地实际情况,对于边远地区或者纠纷集中地区,定期不定期进行巡回办案,就地立案,就地审判,当即调解,当即结案,就地执行的一种审理方式。分析一个制度是否有它存在的价值,关键要看现在是否有适合其存在的现实土壤。巡回审理能够在弱化后又被强化,其深刻原因在于:

 (一)农村的法制意识有待加强。数十年来我国的法制建设虽然取得了巨大的成就,但不可否认农村群众法律意识仍然薄弱,诉讼能力有限。相当多的农村当事人连一些最普通的诉讼用语的含义也无法理解,如“申请回避”“有无异议”等,需要审判人员转换成当地俗语才能明白,更谈不上达到现代司法针对诉讼所提出的各种专业技术操作层面的要求了,对他们而言,既希望法院能为自己主持公道,又因不熟悉具体操作程序而始终怀疑法院是否能公正处理,迫切地需要懂法的人能告诉自己应该如何去做。

  (二)农民的诉讼成本有待降低。多数情况下,当事人委托律师、法律工作者所支出的代理费用大大超过法院的诉讼费用。这其中有相当一部分当事人是由于自己对诉讼程序的不了解、缺少诉讼知识,从而担心法院可能在自己不知情的情况下偏袒对方,“迫不得以”而委托。法庭承办人员能充分行使释明权,耐心解答农民的疑问,尽可能地将工作环节公开运行,农民委托律师等的可能性就会降低。此外,巡回审理还可为农民节省时间、精力及交通费用。

  (三)基层纠纷处理更重沟通。随着社会的发展,诉讼作为冲突解决的救济机制不断及于更大范围,但总体来看农村地区的纠纷主要集中在婚姻家庭、人身损害赔偿纠纷、相邻关系纠纷、借贷纠纷等,法律关系较简单,当事人之间没有根本的利害冲突。利用巡回办案这种相对轻松、随和的开庭形式不但能够更为及时、有效地化解群众矛盾,也能使农村的社会关系更融洽、稳定。 

  二、巡回审理存在的理论基础

  从理论上讲,巡回审理活动与司法规范化建设并行不悖。

  (一)强化服务的体现。司法机关的社会效益主要表现在维护社会稳定、促进经济发展和保护民众合法权益三个方面,所以人民法院的本质应体现为“为人民的法院”。因此,司法机关应当以人为本,具有服务意识。面对前来寻求权利救济的当事人,法官理应尊重他们,为他们的权利救济提供及时和便捷的服务。司法机关所出台的种种便民举措、利民制度其意义就在于使当事人感到在司法程序的运行中,他们的人格尊严得到了维护,人的法律及道德主体地位得以实现。

  (二)未背离司法的被动性、中立性原则。没有起诉就没有审判,如果争议在客观上没有发生,或者权利主体没有向司法机关提出解决争议的诉求,司法是不能主动介入社会生活的,这正是我们平时所谓的“不告不理”原则。巡回审理是在辖区交通不便、群众文化素质不高、地方经济不发达这些特定情况下推出的,由司法机关在诉讼过程中做一些本来应属于当事人自己的事情乃是现实所需。并且巡回审理除办案的形式和场所外,其他方面与普通审判并无区别,整个诉讼程序的启动仍然完全有赖于当事人的主动申请。巡回审理的法官在为当事人提供法制宣传、法律咨询等司法服务时,也不针对具体个案提供意见。由此可见,司法被动性的体现并非机械而刻板的,巡回审理的实质并没有违反“被动性”这一司法特征。

  (三)司法为民的客观要求。巡回审理所遵循的是“便利人民群众诉讼,便利人民法院审判案件”的“两便原则”,其制度设计的初衷与 “司法为民”的要求完全吻合,也是符合现代司法理念的。司法为民是指司法权作为一种国家权力,来源于人民。人民不是指个别人,而是指人民的民权。由于农村居民的法律素质不高,而高度职业化又使得司法的功能得不到应有发挥,没有能够产生应有的作用。在当事人诉讼能力低、社会纠纷的解决包括司法中投入的成本非常低的情况下,一味强调法官一步到位完成现代司法理念,并用这种方式审理案件必然会出现一些不尽如人意的问题。巡回审理正是基于中国的这些现实国情而产生的。法官进村办案,除了审判场所发生了变化以外,法官对待事物的中立、平等态度并没有改变。在众多群众旁听的情况下开庭,法律的公正与透明更有保证。巡回审理能方便群众诉讼更使法院的审判活动效率得以提高。可见,不论是从制度设计的初衷还是实际运行的效果都充分表明巡回审理是一项体现司法为民精神,方便群众诉讼的制度。其提倡的诉讼便利化、人情化也是符合现代司法理念的。 

  三、巡回审理的功能与作用 

  (一)有案办案,无案说法。法官们在巡回办案的同时,还抽出时间对所巡回的村组和社区调解员们进行调解技巧及如何把握诉讼时效、遵守证据规则等热点、难点问题进行培训。调解员们还与巡回审理的法官们就农村调解工作中遇到的一些适用政策法律问题进行探讨。法官与调解员的交流,既使村干部了解了政策法律法规,又使法官了解了社情民意,可谓双赢甚至多赢。另外,为了配合该镇中小学的法制教育,巡回审理人员分别针对中小学生的心理特点精心编写法制宣讲资料,通过公开课的形式对中小学生开展人生观、价值观、法制观的教育。

  (二)当场立案,当场处理。对当事人双方住所地在同一地区、且属于交通不便的山区案件;一方当事人因年龄较大或身体状况等原因难以到庭参加诉讼的案件;属于赡养关系纠纷、相邻关系纠纷、简单债务纠纷等常见案件;比较典型、在当地有一定影响的案件;能够减轻当事人诉讼成本,或方便当事人举证质证查明案情,或就地巡回审理能够有效宣传法律知识促进人民群众提高法律意识维护社会稳定的其他案件,法庭采用简易程序,当场立案,当场处理。

  在实际运行中,巡回审理充分体现了“两便原则”:一是不仅体现了司法为民精神、为当事人节省了大量的时间和精力,减轻了“诉累”,也使法院的司法资源得以更好的利用,体现了效益理念。二是通过“就地开庭”组织村民旁听,一桩案件的审理过程同时具备了法制宣传的作用,使老百姓通过身边人的真实案例走进法律,明白什么是应该做的,什么是不应该做的,自己今后碰到类似情况应当如何处理。 三是就地开庭往往是在第一时间、第一现场处置好关系百姓切身利益的问题,及时化解矛盾,将其消灭在萌芽状态,避免了因简单小事处理不当引发重大社会问题,起到了良好的“镇定剂”作用。注重调解是基本方法。农村群众之间的矛盾纠纷有其自身特点,大多为离婚、人身损害赔偿、相邻关系纠纷、抚养赡养纠纷等简单性质的民事纠纷。当事人的文化水平不高,爱认死理,且他们世代生活在一起,关系错综复杂,有时打一场官司只为赌一口气。这样的案件法官判决不难,但一方败诉的结果会使得矛盾非但得不到化解,反而可能进一步激化。产生一个纠纷的解决导致更多纠纷产生的尴尬和困境。实践证明,法官运用包括法律、道德、伦理、情理在内的立体调解方式,能更好地做到 “定纷止争”、“息诉平判”,真正起到化解群众矛盾,维护社会稳定的效果。四是由于相当一部分人民调解员就分布在各个乡镇村组当中,法庭人员通过巡回下乡办案的机会对重点的乡镇司法所、人民调解委员会进行业务指导,并通过典型事例以案说法,既避免了枯燥乏味的书本学习,又加强了基层人民调解组织与法官的沟通交流,能够起到更好的指导作用。

  四、巡回审理活动在运行中存在的问题

  不可否认的是,任何一个制度的运行都存在弊端,巡回审理活动也不例外。巡回审理制度实施的法律依据主要体现在《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条:人民法庭根据需要可以进行巡回审理,就地办案。但是这只是一个框架性的法条,并没有具体而明确的操作要求。因此实际运行中尚存在一些不够规范的地方。

  (一)过于追求社会效果。办案中发现存在少数审判人员一味追求办案的效率、忽视了法律的严肃性的情形。这样既达不到巡回审理的真正目的,也会在群众中造成不良的影响,使“司法为民”流于形式。

  (二)审判人员司法能动性有待加强。部分审判人员现行司法理念根深蒂固,与新农村建设结合不够,对解答当事人的法律咨询与行使释明权的主动性不够,担心律师对其公正性提出质疑,对村组实地调查及巡回审理不够积极,能免则免。

  (三)与司法所等基层组织沟通不够。在司法活动中,法院扮演的是一个居中裁判的角色,它与乡镇司法所和人民调解委员会等没有任何行政隶属关系。但在巡回办案制度的实际运行中,乡镇司法所及人民调解委员会的作用不可低估。如果巡回办案制度能得到司法助理员、人民调解员的支持与协助,就是在人民法庭与当地群众之间架起了一个桥梁,前述的问题也就迎刃而解了。实践证明,凡是与基层民调组织的沟通工作做得到位,其协调作用发挥得较好的地方,巡回审理工作所取得的效果也越好,相反,巡回审理往往容易流于形式。

  (四)力量相对单薄。有的老百姓鲁莽、粗暴,当被告的认为在个人面前丢人现眼,抵触情绪大,时有哄闹、咆哮、谩骂对方,干扰正常审理法官,大部分时间放在维持秩序、宣传解释上面,影响巡回审理效果。只有加大力量,必要时为人民法庭配备司法警察,并依靠基层组织的通力协助配合,才能保证巡回审理井然有序,公正、严肃,体现司法权威。

 (五)物质配备尚显不足。越是完善的巡回审理制度,实践中越是要增加经费投入,经费投入的力度取决于司法为民;巡回审理的深度,经费欠缺是目前巡回审理的制约因素之一。当然,这一问题的解决仅仅依靠基层法院自身的力量是不够的,还需要争取地方党委和上级法院的理解、支持、关心和帮助,确保足额经费预算。

  五、巡回审理的完善之构想

  我们应当理性对待巡回审理。“不及”固然无法真正达到方便群众诉讼、便利法院审理的目的,但“过之”又可能会有损法院的中立形象,违背现代司法理念。因此,笔者认为应对巡回审理的具体运行加以规定,使之兼顾中立、高效。

  (一)提高思想认识,注重运行效果。具体运行一个完善且行之有效的制度,除其本身的科学性外,社会成本与社会效果的统一也是必不可少的。巡回审理主要是为部分地区群众因交通、经济、文化等方面的困难不便参加诉讼而开展的,我国的基本国情决定了其实行的地区大多为农村及山区。但笔者认为,并非所有的农村都有必要适用。随着我国经济的发展,只有在经济欠发达、群众出行不便的山区、农村,才必要通过规范性、强制性的规定认真开展巡回审理。

  (二)规范各个环节,避免偏离初衷。

  1、明确受案类型。受办案形式所限,巡回审理所审理的案件不宜过于复杂。巡回办案所受理案件的类型可参照《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中规定的适用简易程序审理案件的类型。具体而言,如当事人双方住所地在同一地区、且属于交通不便的农村案件;一方当事人因年龄较大或身体状况等原因难以到庭参加诉讼的案件;属于赡养关系纠纷、相邻关系纠纷、简单债务纠纷等常见案件;比较典型、在当地有一定影响的案件;能够减轻当事人诉讼成本,或方便当事人举证质证查明案情,或就地巡回审理能够有效宣传法律知识促进人民群众提高法律意识维护社会稳定的其他案件。

  2、确定巡回周期。巡回办案应有相对短的周期,如果过长则起不到方便群众的目的。

  3、公开开庭时间。一旦确定了开庭日期后,应当通过各种形式使当事人知晓。办案人员应按既定的办案日期到达指定地点开展工作,不能因节假日、双休日或其他原因延误或改变。

  4、建立巡回台帐。组织审判人员对已开庭的案件审理情况进行分析,通过效果评估、经验得失分析,逐步建立切实可行的运作机制。

  (三)转变司法理念,明确法官职责。随着审判方式改革的深入,我国正由过去的职权主义向着当事人主义转变,对庭审功能和当事人的举证能力均有所强化。但我们也不得不承认,在我国由于当事人在许多方面处于弱势,取证权也没有法律保障,所以不能绝对抛弃法官取证。此外,巡回办案中所面对的群众大多为文化水平不高,诉讼能力较低的群众,因此,应强化法官的释明权。即通过发问、指导等方式以澄清或落实当事人所主张的某些事实,以引导和协助当事人对案件事实和主要证据进行有效和积极辩论的权力,以此来救济当事人在举证和质证过程中存在的能力上的不足或缺陷。

  (四)加强基层联系,强化沟通协作。依靠人民调解委员会做好人民调解工作,不仅可以及时解决社会成员之间的民事纠纷,防止矛盾激化,预防犯罪发生,维护社会安定,还可以减轻司法机关的负担,降低司法成本,提高司法效率。法律规定基层人民法院与基层民调组织在行政上并无隶属关系,只是一种业务指导关系。但在实践工作中,加强与基层民调组织的沟通和协作对于基层人民法院尤其是巡回法庭审理活动的良好、高效运行具有相当重要的意义。

  首先,在一些农村地区,传统的“厌讼”思想仍然存在。抱着“家丑不可外扬”和“和为贵”的想法,在纠纷发生时,百姓更希望能通过调解得以解决。只有在解决无果的情况下,才会提起诉讼。因此,巡回法庭所受理案件中相当一部分是经过一次或者多次基层民调组织调解的案件,人民调解员对于案件的背景、当事人的情况以及案件争议的焦点都相当了解。这些信息对于法官即将进行的诉讼调解或者开庭审理而言,都是非常重要的。另外,由于民调员大多熟谙各种纠纷的历史渊源,同时也掌握当地的人情世故,他们的意见能为法官的准确断案提供有益的帮助。

  其次,一个人民法庭的辖区内有多个乡镇,每个乡镇又下辖数十个村庄,人民法庭不可能做到与每个村的人民调解委员会经常保持联系。而依据《人民调解委员会组织条例》,指导本乡、镇下辖各村的人民调解委员会的日常工作乃是司法助理员的职责所在。因此,人民法庭只要能够做到与各乡镇的司法助理员保持良好的沟通、协作,就等于在人民法庭与基层民调组织及基层群众之间搭建了一座沟通的桥梁,巡回办案即可收到良好的效果。

  最后,加强对民调组织的业务指导是人民法院的应尽之责。巡回法庭的法官在巡回办案过程中,通过吸收人民调解员参加法庭调解案件,旁听审判案件,并在结案后针对个案指导分析,总结交流经验等灵活多样的形式,实现了对民调组织的业务指导。

  (五)加大物质投入,提供后勤保障。巡回办案要做到既依法进行又贴近群众,法庭在物质装备上除了置有必要的庭审器材以外,还应当配备记录所需的笔记本电脑、便携式电脑等。

  (六)实现“公正与效率”工作主题。“公正与效 率”是人民法院二十一世纪的工作主题,是法院工作的生命和最高价值追求。为此,人民法院的司法观念要进一步更新,审判活动要更加公开、透明,审判程序要更加科学、严谨,法官队伍要更加清正廉洁。进一步强化创新意识。大胆进行管理制度 创新、审判方式创新和司法理念创新,打造公正司法平台,彰显“公正与效率”主题。唯有如此,才能适应形势发展的需要,才能实现法院工作的与时俱进。因此,要完成繁重的工作任务,实现司法的公正与效率,维护社会的公平与正义,激励全体法官和工作人员,以与时俱进、奋发有为的精神状态,严谨细致、求真务实的工作作风,扎扎实实、富有成效的工作业绩,确保人民法院审判职能作用的有效发挥,为党和国家的工作大局提供有力的司法保障和良好的法律服务。

  (七)强化服务意识。坚持群众利益无小事,从一点一滴做起,确保理论认识不偏颇,工作实践不偏离,主人与公仆位置不颠倒。司法为民的关键就是要在法院工作的各个环节如立案、排期、审判、送达、执行过程中 体现人文关怀,通过每个工作人员的一言一行,自觉地在工作中实现司法亲民、司法护民、司法爱民、司法便民、司法利民。积极推行预约立案、巡回审理等方式及 时受理群众的诉求。充分尊重当事人的诉讼权利,加强诉讼指导,告知诉讼风险。加强和规范审判公开,向社会公开办案规范等所有依法可以公开的内容,及时满足当事人查询案件审理、执行情况等合理要求。加大对社会弱势群体的司法救助力度,做到既确保 当事人能够打得起官司,又严格规费的缓、减、免。进一步加强申诉和信访接待工作,落实申诉首访接待由原审判庭负责制度,推行重大申诉案件和缠访、屡访听证接待制度。及时解决从信访中反映出来的法院工作中存在的问题,从源头上减少涉讼信访。

(作者单位:江西省石城县人民法院)

 

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